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网约车明确身份合法,分享更要共同治理

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出租车行业改革涉及面广,关注度高。此次改革,既充分发挥市场机制,又强调政府引导;既满足群众差异化出行需求,又结合当前出租行业现实情况。归根结底,是为了维护公平竞争市场秩序,促进出租汽车行业持续健康发展,更好地满足人民群众出行需求。 7月28日,国务院办公厅印发了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》,交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办7个部门联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。至此,备受关注的出租汽车行业改革方案终于落地。 “此次深化出租汽车行业改革,我们把更好地满足群众个性化出行需求作为改革的根本出发点和落脚点,力求彰显公平正义,兼顾各方利益,努力寻求共识,力争取得改革‘最大公约数’。”在28日国新办举行的发布会上,交通运输部副部长刘小明如此表示。 如何做到“以乘客为本”,更好满足群众个性化出行需求?未来的出租汽车行业将会呈现什么模样?就此,《经济日报》记者采访了交通运输部有关负责人及相关专家,对改革方案中的热点问题进行详尽解答。 打车难打车贵能否缓解 截至2015年底,全国共有出租汽车约139万辆,出租汽车经营企业约8500户,个体经营业户约13万户,经营主体分散,多种经营模式并存,并不存在垄断。但传统出租汽车行业的确存在行业相对封闭、利益格局相对固化的情况,一些城市也确实存在打车难问题。究其原因,主要是有些城市过往出租汽车经营权未设置期限、私下炒卖严重,导致经营权价格畸高,经营成本上升,行业缺乏退出机制,运力调整困难。 刘小明表示,本次出租车改革将经营权管理制度改革作为重点内容。《指导意见》提出,对于新增出租汽车经营权一律实行期限制和无偿使用,并不得变更经营主体。已有的要逐步取消有偿使用费,根除传统出租行业痼疾。同时,鼓励有序发展网约车,满足社会公众高品质、多样化出行需求。通过综合施策,打破行业封闭和利益格局固化。 更重要的是,《指导意见》明确,坚持优先发展公共交通,合理把握出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例,并建立动态监测和调整机制,逐步实现市场调节,形成不同交通方式之间合理的比价关系等措施,积极解决城市居民出行难问题,缓解打车难。 专家指出,“打车难”与“打车贵”是相互关联的,如果将出租汽车作为公共交通,则打车可能不贵,但是会加剧打车难;如果将出租汽车作为个性化运输服务方式,则可能会出现打车贵。总体上看,要根本解决“打车难”“打车贵”需要一个长期过程。改革文件实施后,“难”“贵”现象可以得到缓解。 “份子钱”能否下降 传统出租行业自上世纪90年代快速发展,为群众出行做出了积极贡献,但也积累了不少的问题,比如“份子钱”过高,不仅严重影响了出租车驾驶员的积极性,也提高了群众出行的成本。 为此,《意见》除了提出出租汽车经营权无偿使用外,还要求传统出租车行业加大改革力度,健全利益分配制度,利用互联网技术更好地构建企业、驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式,根据运营的情况,驾驶员和企业合理承担风险,共同承担风险,合理分配利益。至于过高的“份子钱”,鼓励用行业协会和工会共同协商的方式来确定合理的承包金,实行动态调整,保护驾驶员的合法权益。 专家表示,通过改革经营模式,能够有效降低过高的承包费和抵押金,将有效降低传统出租车驾驶员负担,这也将重新焕发传统出租车行业的活力,让两种业态更好地融合发展。 有观点认为传统出租汽车可能被网约车替代,刘小明表示,巡游车和网约车各有其特点,是否会出现谁被谁淘汰的情况,主要还是取决于乘客和市场。巡游车最大的特点是公平,不管会不会用手机,老年人、年轻人都能够公平地用。此外,根据研究,在出租车需求比较集中的区域,巡游车可能运行起来更加节约。 私家车能否成网约车 此次《意见》明确了网络约车的合法身份,创新性地出台了全球在国家层面上的第一个网约车监管法规,通过量身定制监管模式,给予其合法身份,支持其规范健康发展。同时,第一次在全国层面对私人小客车合乘进行了界定,明确鼓励发展真正体现分享经济的出行方式。 刘小明指出,世界上绝大多数国家和城市对网约车是实行禁止的管理方式,德国、法国、西班牙、日本、新加坡等国家都是禁止发展。即使是网约车的发源地美国,在不同的州也实施不同的管理策略。此次出台网约车管理规定,给予其合法身份,表明我国对出租车行业创新和共享经济的支持。 一方面要鼓励网约车的发展,另一方面也要规范网约车的行为。交通管理部门对从事网约车经营的车辆和驾驶员设置了相应的许可条件,要取得网络预约出租汽车运输证和网络预约出租汽车驾驶员证才能上岗。为此,车辆应当符合3项基本条件:7座及以下乘用车;安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置;车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。驾驶人也要符合几个基本条件:一是取得相应准驾车型驾驶证,并具有3年以上驾驶经历。二是无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录,没有吸毒记录,无饮酒后驾驶记录,最近连续3个记分周期内没有记满12分记录。三是无暴力犯罪记录。 对此,公安部交通管理局局长刘钊表示,网约车在方便群众出行的同时,客观上也确实存在一些安全隐患。《暂行办法》对网约车驾驶人设定了比较严格的准入条件,以最大限度维护公共安全,保障道路交通安全和乘客出行安全,为公众出行提供安全可靠的服务。 网约车满8年是否报废 《管理暂行办法》规定,“网约车行驶里程达到60万公里时强制报废。行驶里程未达到60万公里但使用年限达到8年时,退出网约车经营”。 对此问题,社会一直高度关注。根据现行法规规定,我国机动车按使用性质分为营运和非营运两大类。目前,明确将网约车车辆登记为预约出租客运,如按现行商务部、国家发展改革委、公安部、环境保护部等四部委联合部令规定,应按8年使用年限强制报废。 对此,有意见认为,网约车不巡游揽客,车辆的使用强度也与巡游出租汽车有区别,按现行8年强制报废,会造成高档车辆的资源浪费。 刘小明表示,为了更好地适应新业态发展,以及新老业态之间的政策相对公平,交通部门会同商务、公安等部门深入论证,进行制度创新,对网约车实行按照60万公里行驶里程报废,行驶里程未达到60万公里但使用年限达到8年时,退出网约车经营。各省地可以根据当地实际情况,制定网约车报废标准的具体规定。 政府监管如何创新 此次文件明确,网约车属于出租汽车服务,有一部分人担忧,加强对网约车的管理是否会不利于共享经济的发展,会不会一管就死。 “网约车和巡游车一样,提供的是针对广大公众的客运服务,设定规则、维护秩序、兜住底线、保障安全,是政府部门应尽职责。”刘小明表示,不在国家层面上来明确网约车政策的方向,既不利于新兴网约车行业的长期健康发展,也不利于保护各方利益,特别是乘客的合法权益。 刘小明认为,虽然网约车属于出租汽车服务,但是对于网约车的管理并不是按照出租汽车方式管理,而是量身定制了监管模式,从长期来看,有利于新兴网约车的健康发展。 从文件内容看,交通管理部门最大限度地适应网约车等新业态特点,创新制度设计,量身定制许可条件,简化许可程序,以支持新业态规范发展。一是合理放宽网约车平台公司条件限制,不要求自有车辆,以适应平台公司的轻资产运行特征。二是优化平台公司经营许可程序,实行“两级工作、一级许可”,对线上服务能力由注册地省级相关部门一次认定,全国有效;三是对于车辆和驾驶员许可申请,未设定申请人要求,给平台公司集中办理车辆和驾驶员许可申请、加强对车辆和驾驶员管理政策空间。四是可根据工作时长、服务频次等特点,与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议。五是网约车实行市场调节价,城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。

2016年7月28日,国务院办公厅印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》。交通运输部等七部门也出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,并于2016年11月1日起开始实施。中国是世界上较早将网约车合法化的国家,中央政府部门的总体基调也是鼓励网约车发展。但是,地方政府为了在传统出租车、网约车和乘客之间平衡利益,探索了一些新的管理或治理模式,有好的经验也暴露了问题。今天,小智邀请第一批国家高端智库试点单位——中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮、南京师范大学公共管理学院副教授李延伟,结合大数据的分析,跟我们聊聊如何高效、长效地治理网约车这个话题。

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国人出行现在已经离不开网约车

网约车:从打车难到监管难

由于市场垄断、供需矛盾和监管不力,中国许多城市都普遍存在“打车难”“打车贵”的问题。各地政府严格控制出租车数量,使运营牌照“一牌难求”,出租车公司可以向运营司机收取高额的“份子钱”,甚至导致多起罢运事件。一些出租车司机经常无故拒载、甩客、拼车、套牌经营,遇到雨雪天气打车更难,使乘客利益得不到有效保障。在出租车公司、出租车司机、乘客三者之间,政府经常需要调停解决矛盾,但总体来说管理难度很大、各方意见较多。网络预约出租车的兴起,特别是大量私家车加入快车和专车的行列,使“打车难”问题出现了转机。

基于互联网平台的预约出租车使许多私家车主加入到出租车行业,可以更加精准地对接供求关系,而高峰期加价机制也鼓励司机更加积极地“抢单”,并为缓解“打车难”提供了创新途径。但是在既有的监管框架下,网约车是违法存在的“黑车”,并因为政府监管真空而存在乘客安全隐患。与此同时,网约车冲击了传统巡游出租车的市场份额和利益格局,无异于“切蛋糕”和“动奶酪”,导致不公平的市场竞争。网约车政策是多个行动者相互角力的复杂场域。从城市管理的角度来看,在制定网约车政策时面临矛盾的动机。一方面,网约车有利于缓解打车难,可以便利乘客出行。另一方面,大量涌入的私家车也会加剧交通拥堵,影响城市发展。网约车的兴起创造了大量新型就业,对于解决下岗职工、退伍军人和其他失业人员的就业问题大有帮助。但是,由于网约车的灵活多样性和监管难题,乘客在乘车时的安全问题也会凸显出来。

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网约车存在一些安全隐患

网约车政策一览:管车还是管人?

根据人大国发院的研究,截至2017年10月,除了山西、浙江、湖北、广东等未出台政策外,其他省份都出台了出租车改革或网约车政策。其中河南省最早在2016年8月出台政策,此后在2016年底多数省份都响应中央要求出台了政策。对中国地级以上城市网约车政策的分析显示,截至2017年10月,在297个城市中有203个城市都出台了网约车政策,占比为68.35%。

从网约车的规定来看,主要是对车辆和驾驶员进行监管。

中央政府对网约车的车辆要求主要涉及座位数量和安全性能,包括:座位数量为7座及以下乘用车;安全性能为安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置;车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。中央政策鼓励车辆规定的本地化,即“车辆的具体标准和营运要求,由相应的出租汽车行政主管部门,按照高品质服务、差异化经营的发展原则,结合本地实际情况确定。”

对于中央规定,各地政策基本上都会将其纳入。从地方政府的车辆限制来看,共有17项,除了中央的2项,地方政府增加了15项。

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就驾驶员要求来说,中央政策的统一要求主要涉及驾驶证和驾龄、驾驶违规和犯罪,都是为了保护乘客安全而设定的。中央政策要求驾驶员需要“取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历;无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录,无吸毒记录,无饮酒后驾驶记录,最近连续3个记分周期内没有记满12分记录;无暴力犯罪记录”等。在驾驶员限制方面,除了中央规定的8项,地方政府增加了8项,共计16项。

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网约车政策走向何处:国际化视野的建议

网约车是营利性的共享经济,对于这种自组织或自治性的经济业态,目前世界范围内共有五种治理类型:默许、恐吓、明令禁止、建立框架与积极网络管理,其中新加坡、美国一些城市的经验可以值得我们借鉴。

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今天,中国大多数城市将网约车合法化并建立相关监管框架进行治理。借鉴国外的经验,结合我国国情,各地政府可以从以下几个方面进行尝试和努力。

一是共享经济需要治理,忽略它或者阻止它都不是合适的战略。为了推动以网约车为代表的共享经济的发展,各级政府需要加强政策合规性审查,以减少严格监管可能带来的消极影响。同时,对存在明显身份歧视和地方保护主义等违反市场经济原则的政策要予以取缔。

二是政府需要进行积极的网络管理,对于不同利益相关者之间的利益进行整合与调整。比如,政府可以考虑进行稳妥的出租车行业改革,推动网约车与出租车行业的混业经营。出租车行业长期存在的牌照垄断等痼疾,使其难以适应技术发展和社会需求。政府应探索传统巡游出租车的“互联网+”改革,加快同网约车的混业经营。

三是政府需要强化执行力,确保不同利益相关者遵守互动规则。在网约车治理过程中,地方政府、网约车公司、用户、出租车企业、网约车司机、出租车司机等都具有不同的利益取向。政府不仅要明晰他们的互动规则,更要保证规则能够有效执行。比如,有些城市的网约车政策形同虚设,网约车公司仍然给一些不满足政策规定的网约车司机派单,处理方式往往是简单的罚款等。

四是政府需要逐渐适应自下而上的社会自组织力量的崛起,探索使用合作性的治理风格来实现共赢的局面。建议各级政府与网约车平台展开积极对话,将各自不同的顾虑、担忧表达出来,同时也广泛吸纳来自不同群体的意见、观点与看法,通过平等的互动、协商与学习解决争端,最终实现公共价值与公共利益。(人民日报中央厨房·智观天下工作室出品)

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